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拆迁经济学  

2009-12-30 09:05:00|  分类: 文章精选 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  1997年,我到处找房子,终于找到这栋完美的维多利亚式小别墅,它靠近水边,景色优美……我把每一分钟闲暇时间都用来装修它,让它变成了我的梦想之家。我把它刷成了浅橙色,因为这是我最爱的颜色。1998年,一个地产经纪人跑来给我出了个价,说是要代表某匿名买家买下这栋房子。我跟她说,这房子我完全没想过要卖。但她说,要是我不卖的话,房子会被政府征用。她的建议是放弃算了,谁斗得过政府呀。
              ——美国“钉子户”苏赛特·凯洛在美国国会参议员司法委员会上的证词
◎李鸿谷

  各国“钉子户”的起点事件以及原因,大体上都差不多。果然,与地产经纪人未谈妥的当年,美国康涅狄格州新伦敦市政府征用了凯洛的房子,并将之转交给一家私人开发商。凯洛当然不服,她与新伦敦市政府的诉讼案一直打到了最高法院。7年后,2005年,美国最高法院以5比4的微弱多数做出判决,支持新伦敦市政府,宣布本次征用合法。
  对凯洛而言,这当然是一起未能获胜的诉讼。不过,这种拆迁困境,对于中美两国的分析者而言,解读方式,却相去甚远。
  将“钉子户”作为重要的一个章节,在自己所著的《困局经济学》里论述的美国人迈克尔·赫勒,立论的基石是:“私有产权能提高社会福利,过多的所有权却造成反效果——破坏市场,阻碍创新,耗费生命。”这位哥伦比亚大学法学院教授,在其创造出的流行的审视美国经济问题的“反公地悲剧”里,列举的重要事实之一是:1978年,(美国)航空业取消管制,乘客周转量翻了3倍。那么,打那以后,美国新建了多少机场呢?只有一个,1995年建起来的丹佛机场。结果,我们经常眼巴巴地坐在机场候机,飞机要么是迟到了,要么是准点到达却没地方可降落,只好在半空兜圈子。为什么如此?“居民们想方设法地推迟、阻挠机场建设项目。”在美国这个有太多所有者的市场里,迈克尔·赫勒的观察是,“(结果)人人都妨碍着他人。私有制不再是所有权的终点站,私有化也会走到破坏财富的地步。”
  “钉子户”例案,在迈克尔·赫勒的评判体系里,是用来说明这种“反公地悲剧”的非正面事实——过多的所有权及其捍卫造成的反效果,破坏财富。这或许稍稍令人意外。
  对应于美国航空业取消管制的年份,1978年——由此开始的中国30年历程,中国的机场数量由78个,提高到158个(不含香港和澳门),翻了一番;而公路通路里程由89万公里,翻了两番,达到373万公里。两相对比,我们当然可以将中国的发展命名为“中国奇迹”。这些需要使用大量土地的道路与机场,能够顺利建成,对应于美国30年仅新建一座机场的拆迁困境,我们换一种表述,将其称为中国经济发展的“拆迁红利”,也似无不妥。
  但是,仅将焦点聚集于成就,我们将难以理解下述事实:国家信访局数据表明,2003~2006年接待的上访人数中,有近40%涉及拆迁;这一期间建设部统计的这个比例则高达70%~80%。而中国社科院在此时间段完成的调查报告表明:只有2‰的上访能够解决问题。中国当然也有强度更大的拆迁困局,而且其社会性影响力不可低估。
  将“中国奇迹”的建设成就与拆迁及“钉子户”分开来观察,我们任何结论都可能是片断式的,陷入宣传或妖魔化套路。迈克尔·赫勒带给我们的,或许不仅是令我们意外的他将“钉子户”负面化的倾向,而是他对制度运行及其成本的分析。那么,我们有无可能在制度变迁的背景下发现并理解中国的成就与成本呢?或者,我们有无可能在“正义非正义”的简单的两分法之外,去完成一个“拆迁经济学”的分析?
  一国之富裕的经济学观察,目前相对占主导地位的分析工具是制度分析。“发展中国家,政府是最重要的制度安排。”林毅夫这一结论之后,稍有深入的分析来自张五常。在张五常的《中国的经济制度》里,他论述说:“中国的经济改革必须有一种转移,要从等级界定权利的制度转到以资产界定权利的制度,或者说要从一种合约安排转移到另一种合约安排来约束竞争,这一点,我认为是解释中国30年来的发展的重心所在。没有经过流血的革命而做到这种合约转移,可以视为奇迹,而我将指出,成功的关键,是中国用上一种刚好坐在上述的两种合约之间的另一种合约,后者称为承包责任合约。真正的奇迹可不是他们做到这重要的合约转移,而是他们达到一种前所未见的经济制度。”
  张五常的解释,仍然是过程中的阶段性论述。如果我们观察中国土地使用的历史演进,那么类似“合约”之类的经济学术语,当会被我们所能感知的事实描述与理解。
  以中国的《城市房屋拆迁管理条例》这一行政法规演变史进入检索,1991年,现行条例出台。研究者王才亮解释说:这一条例当时是为了与《城市规划法》相配套而颁布的,立法思想是想通过旧城改造、房屋拆迁,改善城市居民的住房条件。当时的城市建设主体是国有单位,政府主导整个拆迁过程。真正的变化开始于1994年,这时开始第一次“房改”,当年《城市房地产管理法》颁布,房地产开始市场化。
  市场化的结果是:利益主体由单纯的国家与公有开始多元化。
  纯粹公有制的中国城市住房结构,如何生成市场化?对此疑问,其实在早期时候,中国农村承包制出现之际,即为核心性问题。经济学家周其仁为解答“在清一色的公有制内部怎么就产生了改革公有体制的力量?更一般的问题是,私有权利究竟怎样从国家维护的公有制里产生出来?”——他耗去10年时间,终于清晰给予“土地的所有权与经营权分离”之所以产生的经济学解释。但是,周其仁一如张五常,只是描述了“承包责任合约”——从等级界定权利转到以资产界定权利的制度形成过程,如何明确定义?他们并未提供答案。
  西方产权研究中未必常用的概念:混合型产权结构——国家宣称拥有所有权,然后创造私有权。或许是理解“所有权与经营权(私有权)分离”结构最有解释力的概念。
  《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”在这一所有权明确归属之下,“房改”一经启动,使用权即开始从所有权里分离而出。这种分离一旦完成,“私有权”当然被“创造”出来。回到“房改”,它的结果是自然形成了地方政府、开发商与被拆迁人在内相对固定的利益格局。单纯的利益主体由此瓦解。在法律制度的演进里,针对这种利益格局的变化,2004年3月,《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”等内容。所有权之下,创造出来的“私有权”受宪法保护。
  理解中国的发展奇迹,这种混合型产权结构——30年时间,我们有了2倍的机场增量,与4倍的公路通路里程数量,当是最有力量的分析工具。中国改革开放的进程,当我们未必完全明白其意义的时候,已然完成了制度变迁最关键的步骤。
  宏大的制度变迁,未必那么容易被理解,但微观的经济利益,却是方便被感知与计算的。“拆迁经济学”在相当意义上,是对新生成的利益结构——地方政府、开发商与被拆迁人各自利益的计算与评估。研究者朱东恺与施国庆利用相关统计数据计算的结果是:土地用途转变增值的土地收益分配中,政府大约得60%~70%,村一级经济组织得25%~30%,农民只得5%~10%。而另一位研究者陈铭更具体地计算浙江省某区域土地征收资料,所得增值收益的分配结果是:政府为56.97%,开发商为37.79%,村集体经济组织及农户为5.24%。这当然是一种严重失衡。在这种不平衡的利益结构之下,冲突甚至极端冲突,或者都不那么难以理解了。
  任何制度都有其成本与代价,但是,在目前中国土地增值的利益分配里,结构如此倾斜,显然经济学的分析之后,其后果未必仅止于经济,而可能是政治性的。如果也套用迈克尔·赫勒的句式,“混合型产权结构可以促成经济的高速增长,但利益结构的失衡却可能带来反效果”。中美两国拆迁困局固然制度背景迥异,美国最高法院以5对4的微弱比例否认了苏赛特·凯洛的个人利益主张,是对美国所有权过于分散的制度结构的一种校正。但其利益结构调整程序设计,却未必不值得我们重视。
  当然,在高速发展的中国现实之下,漫长的7年诉讼,显然时间成本过于昂贵。那么,我们能否建立更有效率更低时间成本的利益调整机制?这是对我们智力的考验。■

 

本文选自《三联生活周刊》2009年第49期,敬请查阅更多精彩内容 

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